浅析海事部门是调查处理内河交通事故的行政主体

党的十八届四中全会进一步明确了依法治国基本方略。在这一背景下，强调依法行政具有重大现实意义。近年来，我省内河水域翻船死人事故时有发生，因监管责任划分不清，以及社会维稳压力巨大等多种原因，出现未依法对内河交通事故进行处置的现象，主要是行政主体不符合依法行政的问题。为此，本文就处置水上交通事故的行政主体问题，谈一些粗浅认识，以期抛砖引玉，推进工作。

一、当前对内河交通事故的处置存在的不正常现象

在具体行政执法实践中，对内河交通事故的调查处理工作出现了一些不正常现象，主要表现为如下几个方面：

1、由政府组织调查，取代海事调查，海事人员被排除在外；

2、由政府指定公安、安监、交通等部门负责调查处理，海事人员不但插不上手，而且往往被作为调查的对象；

3、不是内河特大交通事故，也成立事故联合调查组，海事管理机构在调查组成员中充当配角，失去牵头和领导地位；

4、依托《中华人民共和国安全生产法》，安监部门的权利被扩大化，有关法律、行政法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，未适用其规定，对水上交通事故当事人的处罚被其他法律、行政法规的有关规定取代；

5、事故的调查结论不是由海事管理机构作出或也不采用海事机构事故调查技术结论作依据，《事故调查报告》不是由海事管理机构编写，调查报告中出现了不利于海事管理机构的言辞，调查报告公开的主体和对象被扩大化等。

二、内河交通事故和安全生产事故联系与区别

正确理解和准确把握内河水上交通事故和安全生产事故的概念，对于明确处理内河水上交通事故的行政主体至关重要。

《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》第三条：本规定所称内河交通事故是指船舶、浮动设施在内河通航水域内航行、停泊、作业过程中发生的下列事件： (一)碰撞、触碰或者浪损； (二)触礁或者搁浅； (三)火灾或者爆炸； (四)沉没(包括自沉)； (五)影响适航性能的机件或者重要属具的损坏或者灭失；(六)其他引起财产损失或者人身伤亡的交通事件。

安全生产事故，是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。

综上所述，并不是所有的内河交通事故都属于安全生产事故。应该说，内河交通安全生产事故都属于内河交通事故，但内河交通事故不一定都是内河交通安全生产事故。是不是安全生产事故，关键要看事故是否是生产经营单位在生产经营活动中发生。

三、处置水上交通事故是海事管理机构的法定职责

开展水上交通事故调查处理，查明原因，判明责任，是法律赋予海事管理机构的神圣职责。

１、海事管理机构是水上交通安全管理的主管机关。为加强水上交通安全管理,保障船舶航行安全和人命财产安全，保护水域环境，国家于1986年颁布了《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称内安条例），2002年又根据形势需要重新修改颁布了新的《内安条例》。《内安条例》第四条规定，国家海事管理机构在国务院交通主管部门的领导下，负责全国内河交通安全监督管理工作；中央海事管理机构和地方海事管理机构依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理。2014年修改的《中华人民共和国安全生产法》第二条明确规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”由此可见，公路、水路、铁路、航空等有关的交通安全和消防安全不适用《安全生产法》，而是适用专门（特别法）的《道路交通安全法》、《铁路法》、《民用航空法》《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》等法律法规和《消防法》。同样，在上述领域出现了生产安全问题应由上述相关部门管理，安监局不是法定的管理部门，当然不是绝对拥有对上述问题进行管辖和处理的权限。因此，不管内河交通事故、还是内河交通安全生产事故都应适用《内河交通安全管理条例》等的规定，海事管理机构是水上交通安全管理的主管机关，对所辖水域交通安全实施统一监督管理。

2、开展水上交通事故调查处理是海事管理机构法定职责。《内安条例》第五十一条规定，海事管理机构接到内河交通事故报告后，必须立即派员前往现场，进行调查和取证。第五十三条规定，海事管理机构应当在内河交通事故调查、取证结束后30日内，依据调查事实和证据作出调查结论，并书面告知内河交通事故当事人。海事管理机构对水上交通事故（内河特大交通事故除外）依法开展以下工作是履行其法定职责：a、全面、客观、公正地进行事故调查和取证；b、组织有关机构或组织对事故造成的损失、损伤或疑惑进行技术鉴定、检验；c、依据调查事实和证据作出调查结论，查明事故原因，判明事故责任；d、在调查处理内河交通事故过程中，采取有效措施，保证航路畅通，防止发生其他事故；e、对事故船舶和有关当事人的违法行为实施行政处罚，构成犯罪涉及刑事责任的有权移交司法机关追究其刑事责任；f、针对事故中反映出的各方面的问题，提出防止类似事故发生的安全建议等。

3、海事管理机构在内河交通事故中的调查处理管辖权。《关于进一步明确水上交通安全监督职责分工有关问题的通知》（中央编办[2005]9号）明确指出，由海事管理机构负责监管的水域是通航水域，负责监督的船舶是除渔船、参加比赛的体育运动船艇和乡镇非运输船舶（指农村从事农业生产、农副产品加工和农民自用船舶）以外的其他船舶和经批准从事客货运输的渔船。由此可见，内河交通事故管辖采取的是属地管辖为主，指定管辖为辅的管辖权制度，而不是所有内河交通事故均由海事管理机构调查处理。几种特殊情况：①关于渔船的事故调查处理。a、渔船之间交通事故的调查处理由国务院渔业行政主管部门负责。b、渔港水域内渔船与非渔船发生交通事故，非渔船的事故调查处理由海事管理机构负责。c、非渔船如果进入渔港水域航行、停泊或作业，应当接受海事管理机构的管理。d、如果渔船改变用途，从事非捕捞或养殖活动，应当按照非渔船进行管理，如从事商业运输，或休闲的渔船从事垂钓、游泳、游船等服务“农家乐”、“渔家乐”等，应当接受海事管理机构的管理。e、渔港水域之外渔船与非渔船发生交通事故，应由海事管理机构负责。②、关于乡镇非运输船舶的事故调查处理。《关于进一步明确水上交通安全监督职责分工有关问题的通知》（中央编办[2005]9号）的规定，乡镇非运输船舶由县乡政府参照乡镇运输船舶安全监管的有关规定落实监管责任。③、关于军事船舶交通事故调查处理。《内安条例》第九十二条规定，军事船舶在内河通航水域航行，应当遵守内河航行、避让和信号显示规则。考虑到军事船舶的特殊性、重要性和机密性，军事船舶的交通安全管理为：a、军港船舶之间的交通安全由军事部门负责监督管理。b、军事船舶之间在军港水域之外的其他内河通航水域发生交通事故，由军事部门负责调查处理。c、军事船舶与非军事船舶在军港水域之外的其他内河通航水域发生交通事故，对非军事船舶的事故调查处理由海事管理机构负责。④、关于城市园林水域交通事故调查处理。　　《内安条例》第九十四条规定，城市园林水域水上交通安全管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定（如《湖南省人民政府办公厅关于加强水上安全管理工作的通知》---湘政办发[2006]6号）,但是，有关船舶检验、登记和船员管理，依照国家有关规定执行。因此，城市园林水域发生的水上交通事故，不应由海事管理机构调查（省、自治区、直辖市人民政府指定或授权的除外）。除了几种特殊情况外，尤其值得指出的是内河特大交通事故的管辖问题。由于特大事故伤亡多、社会影响大、原因复杂，在调查中除调查直接原因外，还要调查管理原因，根据《内安条例》第五十六条规定和《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。海事管理机构只是政府调查组的成员之一，一般由海事管理机构牵头，抽调相关专业的专家组成专家组或技术组。可见，在特大水上交通事故调查处理中，海事部门是以技术调查牵头人的身份，对事故发生的直接原因和责任从技术角度进行调查和认定。主要有四大职责：a、查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；b、认定事故的性质和事故责任；c、总结事故教训，提出防范和整改措施；d、向政府提交事故调查报告。

当前，在处置内河交通事故中的一些非正常现象，削弱了海事管理机构的权威和法定职责，造成部分海事管理机构出现弱化事故调查处理甚至放弃事故调查处理职能的倾向。对此，各级海事管理机构要认真履行法律、法规赋予的职责，不得擅自放弃事故调查职能。